Эксперты: Отсутствие четких критериев отбора поставщиков по результатам конкурсов является ахиллесовой пятой российских систем закупок

Москва. Отсутствие четких критериев отбора поставщиков по результатам конкурсов является ахиллесовой пятой российских систем закупок. Об этом говорится в отзыве комитета по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия Российского союза промышленников и предпринимателей на проект национального стандарта РФ «Организация закупочной деятельности».
Общие объемы затрачиваемых бюджетных и иных финансовых средств на закупки в России занимают от 20 до 80% себестоимости продукции, поэтому желающих поучаствовать в распределении этих средств всегда много. Современная закупочная деятельность отличается высокой функциональной сложностью, так как оказывает большое влияние на управление потоками материалов, финансов и информации, на эффективность использования оборудования, персонала и производственных площадей, на работу бухгалтерии, служб маркетинга, стандартизации и других подразделений, на выбор путей развития корпораций.
Таким образом, закупочная деятельность способна оказать влияние на взаимодействие многих ключевых подразделений корпораций, на выбор их оперативных и стратегических целей. Поэтому когда заявляется, что «основной целью закупочной деятельности Заказчика является своевременное и полное обеспечение деятельности Заказчика продукцией с требуемыми показателями цены и качества», то это смотрится как недооценка роли этой деятельности, что может приводить к серьезным ошибкам в конкурсном отборе контрагентов и поставщиков продукции (товаров, работ и услуг), считают эксперты РСПП. В свою очередь, это является следствием ошибок в выборе критериев конкурсного отбора контрагентов и поставщиков. Здесь надо иметь в виду, что конкурсы являются одной из двух разновидностей торгов. Другой разновидностью является, как известно, аукционы. Но в Проекте стандарта выбирается именно конкурс, что вполне соответствует ме-ждународной практике. Причина предпочтений здесь скрывается именно в критериях от-бора поставщиков по результатам торгов. На аукционах – максимизация цены поставляе-мой продукции, на конкурсах – оптимизация отбора поставщиков с учетом отмеченного выше сложного влияния закупочной деятельности на многие стороны жизни корпораций.
В системах закупок международного уровня критерии комплексной оценки результатов конкурса тщательно формируются. В Проекте стандарта это не нашло должно-го отражения. Согласно мнению экспертов РСПП, об этом можно судить, например, по содержанию п. 10.1.2, посвященного организации конкурсов. В этом пункте много чего, но сведений о критериях отбора поставщиков нет. Особенно неудовлетворительно это смотрится в отношении выбора стратегических партнеров и поставщиков.
Отсутствие четких критериев отбора поставщиков по результатам конкурсов является ахиллесовой пятой российских систем закупок. Именно это во многом определяет широкое распространение теневых издержек российских конкурсов – взяток, «откатов», недобросовестной конкуренции и т.д. То есть всего того, что активно отталкивает отечественных и иностранных инвесторов, других заинтересованных лиц. Проект стандарта способствует закреплению этой порочной практики российских конкурсов, так как достаточно надежные критерии отбора поставщиков в нем не предлагаются.
Это усугубляется многочисленными нарушениями техники формирования норм Проекта. Так, в п. 10.1.2.1 читаем: «Заказчик должен в организационно-распорядительных документах по закупочной деятельности определить случаи применения конкурса для проведения закупок; при этом сферой применения конкурсов могут быть закупки любой продукции на любые относительно крупные суммы». Попробуйте теперь определить, какие случаи здесь имеются в виду, и какие суммы можно считать относительно крупными. Простора для произвольных толкований здесь столь много, что это превращает норму стандарта в пустую декла-рацию. И теперь если под этим углом просмотреть весь текст Проекта стандарта, то легко обнаружить, что такая неопределенность характерна для многих норм этого документа. Фактически речь идет здесь о серьезных нарушениях техники составления норма-тивных документов, вследствие чего нормы этих документов не приобретают необходимой определенности их требований. Как следствие этого – недопустимо высокая коррупционная емкость Проекта.
Отрицательные последствия «размытости» границ норм очень разнообразны. Тщательный анализ текста Проекта показывает, что даже ссылка на Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ (п. 1 Проекта) является во многих отношениях пустой декларацией. Во всяком случае, сколько-нибудь убедительных свидетельств опоры на требования этого закона в Проекте найти очень трудно, если воз-можно вообще.
По оценкам экспертов, проблема критериев отбора особенно актуально смотрится в случаях, когда отечественные корпорации выступают в роли поставщиков на внешних рынках. В развитых экономиках действую четкие ориентиры на то, чтобы отдавать предпочтения отечественной продукции. Например, в США существует Закон о госзакупках товаров американского производства (Buy American Act), чтобы гарантировать сохранение своих производственных возможностей в нескольких основных областях, несмотря на то, что иностранные компании способны производить продукцию более эффективно и по более выгодным це-нам, даже с учетом транспортировки продукции в США.
Однако принцип оказания предпочтений отечественной продукции действует за рубежом не только в области государственных закупок, но и в сфере частного сектора, который опирается на рыночную регламентацию закупок. Широко известное в международной практике понятие «public procurement» - «общественные закупки» - как раз подразумевает их рыночную регламентацию.
О действии указанного принципа оказания предпочтений в публичном и частном секторах развитых экономик Запада можно судить по Директиве 2004/18/ЕС от 31 марта 2004 года «О координации процедур закупок по представлению государственных подрядов на выполнение работ, осуществление поставок и оказания услуг» и Директиве 2004/17/ЕС от 31 марта 2004 года «О координации процедур закупок субъектами, осуществляющими деятельность в водном, энергетическом, транспортном и почтовом секторах». Первая из этих директив аналогично отечественному Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст-венных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.
Федерального закона, аналогичного второй директиве, в России нет. И это плохо, так как серьезно ослабляет законодательную базу закупочной деятельности в частном секторе. Но это не является оправданием того, что в Проекте стандарта принцип оказания предпочтений отечественной продукции не нашел никакого закрепления. Здесь не следует обманываться тем, что обсуждаемый стандарт является добровольным в известном смысле документом. Известно, что в определенных случаях нормы добровольных стандартов могут вовлекаться в зону юридической ответственности. Например, проведе-ние конкурсов регламентируется статьями 447 – 449 ГК РФ, а правовая ответственность за выполнение принятых на себя обязательств по результатам конкурса наступает в соответствии со статьями 309 – 310 ГК РФ. При этом односторонний отказ от выполнения этих обязательств не допускается.
Отсутствие указанного принципа оказания предпочтений особенно плохо смотрится на фоне ряда норм Проекта, которые выглядят форменными ловушками для отечественных производителей. Это при условии того, что «Настоящий Стандарт может применяться иностранными юридическими и физическими лицами, ведущими предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации, в части, не противоречащей международным и на-циональным нормативным правовым актам места регистрации таких лиц» (ст. 1 Проекта). То есть в условиях ничем не ограниченной конкуренции отечественных производителей с иностранными субъектами предпринимательской деятельности.
В п. 10.2.4.7 Проекта записано: «По результатам переговоров заказчик на второй этап формирует уточненные требования к предмету и существенным условиям будущего договора; необходимым функциональным, техническим, качественным характеристикам закупае-мой продукции, иные требования к закупаемой продукции, требования к порядку подтверждения соответствия предлагаемой продукции установленным требованиям; требования к правоспособ-ности…». Вот это требование «к порядку подтверждения соответствия» в подавляющем числе случаев поставит отечественного производителя в невыгодное положение перед за-рубежными конкурентами. Известно, в каком бедственном положении находятся сейчас отечественные системы аккредитации и оценки соответствия в сравнении с системами международного уровня. Не менее беспомощно отечественные производители будут смотреться и в отношении правоспособности. Например, из-за отсутствия вышеуказанно-го Федерального закона, аналогичного Директиве 2004/17/ЕС.

Текст национального стандарта РФ «Организация закупочной деятельности»