Минфин предлагает не тратить, а копить нефтяные доходы при цене нефти свыше $50

Минфин разрабатывает новые бюджетные правила, предусматривающие изъятие нефтяных доходов при цене свыше $50/барр., сообщил Госдуме министр финансов Антон Силуанов. Правила должны учитывать новую ситуацию на рынках нефти и газа, отметил он.
В ближайшие 5–7 лет цена нефти будет в основном в диапазоне $40–60 и ориентир в $50 соответствует среднесрочной цене, говорит замминистра финансов Максим Орешкин. Кроме того, такая планка поддержит реальный курс рубля около уровня, обеспечивающего конкурентоспособность торгуемых отраслей экономики, так как избыточный приток валюты будет частично изыматься через покупки, говорит Орешкин.
На 2016 г. бюджетные правила были приостановлены, а сам бюджет сверстан только на год, а не на обычные три. Бюджет-2016 рассчитан исходя из прогнозируемой Минэкономразвития цены нефти как раз в $50 с дефицитом в 3% ВВП. Такой же дефицит Минфин ожидает в 2015 г.
Минфин ранее предполагал к 2018 г. снизить дефицит до уровня, который можно профинансировать займами, без резервного фонда (в прежнем бюджетном правиле это 1% ВВП). Цена нефти в 2017–2018 гг., по прогнозу Минэкономразвития, составит $52 и $55 соответственно. Изъятие из бюджета доходов сверх $50 может потребовать существенного пересмотра обязательств в ближайшие годы, но пока новая планка должна служить скорее ориентиром для снижения дефицита, а в будущем – ограничить госрасходы ростом ненефтегазовых доходов.
Чтобы сбалансировать бюджет-2017 при $50, нужна консолидация на 3% ВВП, за один год это сделать нереально, признает Орешкин: «Но о чем точно можно сказать – при подготовке бюджета на следующую трехлетку понимание выхода на новые уровни быть должно».
Если ситуация сложится как в прогнозе, то в 2016 г. две трети резервного фонда будут потрачены и к началу 2017 г. в нем останется 1 трлн руб., рассказал Силуанов. Есть риски, что бюджет недоберет в 2016 г. около 1 трлн руб. доходов – сейчас цена барреля российского сорта Urals около $41, напомнил министр. Если не принять новое правило, то резервы быстро исчерпаются и придется переходить к эмиссионному финансированию дефицита, предупреждал он ранее.
Резиновый фонд
Резервный фонд хранится в валюте, а тратится в рублях. Девальвация компенсирует его снижение в долларовом эквиваленте: так, на 1 февраля 2014 г. в фонде было $87,1 млрд, или 3,1 трлн руб. (4,3% ВВП), на 1 ноября 2015 г. – $65,7 млрд, или 4,2 трлн руб. (5,8%). На дефицит 2015 г. из фонда потратят 2,6 трлн руб.
Возможно, новое правило будет введено с 2018 г., полагает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: «Если цена нефти немного подрастет, если будет политическая воля и плюс опасения остаться без резервного фонда перед выборами». После 2016 г. остается два варианта – печатать деньги или снижать дефицит, говорит Андрей Чернявский из Центра развития ВШЭ: «Дефицит 2017 г. ограничен остатками резервного фонда, плюс, может быть, около 600 млрд руб. займем, а на 2018 г., если не трогать ФНБ, займы в 1% ВВП – вот все наши возможности».
Изъятие нефтедоходов сверх зафиксированной цены повторяет первый вариант бюджетного правила от 2004 г., когда был создан стабфонд. Планка в $20 продержалась всего два года и была повышена до $27: росла цена нефти и вместе с ней аппетиты.
С 2008 г. бюджет перешел на правило нефтегазового трансферта – объема нефтедоходов, которые можно тратить (с 6,1% ВВП он должен был сократиться до 3,7%), остальные предназначались для разделенного надвое стабфонда: резервного фонда и ФНБ. Но правило не проработало и года: из-за кризиса резервы пришлось тратить. С 2013 г. ввели новое правило, взяв в качестве ориентира среднюю цену нефти за несколько лет и ограничив дефицит 1% ВВП. Но и это правило вскоре пришлось проигнорировать: бюджет-2015 был утвержден при цене $96, а она упала почти вдвое, и весной бюджет пришлось переверстывать, проводить 10%-ный секвестр госпрограмм. Однако общий уровень расходов снизить не удалось, нехватку доходов покрывает резервный фонд (см. врез).
Механизм средней за несколько лет цены оказался неэффективным, заключает Орешкин: «Циклы на нефтяном рынке достаточно длинные, и мы, получается, фиксировали цену на высокой фазе цикла. Но прежде чем говорить о более высокой цене, надо накопить достаточный объем резервов, а у нас их нет».
Идея бюджетного правила должна заключаться в стабильности расходов в течение всего нефтяного цикла, его длина – 30 лет, пришел к выводу Гурвич с соавторами в статье в «Вопросах экономики»: ориентир на среднюю за 5–10 лет цену приводил к проциклической политике. Средняя цена барреля за последние 30 лет в постоянных ценах – около $55, говорит Гурвич: «Мое предложение приводит к тем же выводам [что и у Минфина]».
Но если нефть начнет дорожать, удержать новую цену отсечения, как и в 2005 г., едва ли удастся, сомневается Чернявский. Гарантий, конечно, нет, соглашается Гурвич: «Это просто вопрос готовности учиться на своих даже не ошибках, а проблемах».