Анатолий Голомолзин: Акциз мог бы меняться гибким образом наряду с пошлинами и НДПИ

Топливно-энергетический комплекс играет особую роль в экономике России: отчисления отрасли составляют значительную часть бюджета страны, более половины объема отечественного экспорта. Однако такая важность сектора становится и причиной, по которой в сложное для экономики страны время на него ложится дополнительная нагрузка. О ценах на топливо, изменениях акциза на бензин и дизель, конкуренции в транспортировке нефтепродуктов, перспективах газификации регионов и либерализации газового рынка рассказал в интервью РИА Новости заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Анатолий Голомолзин. Беседовал Янис Мадни.

—  С 1 апреля 2016 года в России был введен акциз на бензин и дизельное топливо. Прошло уже почти полгода, оправдались ли ожидания ФАС от этой меры? Какова ситуация на рынке сейчас?
— Акцизы являются одним из основных факторов, влияющих на уровень и динамику цен в РФ. Однако есть и другие — внешнеэкономическая конъюнктура, общая экономическая ситуация на внутреннем рынке, то, каким образом организованы взаимодействия между участниками рынка и условия конкуренции.
Текущая ситуация с ценами на рынке топлива вполне благоприятна для потребителей. Динамика цен на топливо в целом отстает от темпов инфляции. Повышение акцизов оказало негативное влияние на экономику нефтяников, в частности, ограничив стимулы и выгоды от модернизации НПЗ. Пока рост акцизов в меньшей степени сказался на общих экономических условиях в стране. Однако последствия сдерживания инвестиционных процессов будут проявляться на среднесрочных и долгосрочных перспективах экономики страны.

—  А почему вообще в России дорожает топливо на фоне снижающихся нефтяных котировок?
— Если мы вспомним предысторию, то увидим, как цены на мировом рынке менялись существенным образом последние семь-восемь лет. Причем как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения.
При этом в РФ цены на топливо меняются темпами, близкими к инфляции. Это происходит в том числе потому, что на цены влияет общий уровень затрат, то есть общая инфляция, изменения курса рубля к доллару. Плюс применяются гибкие методы таможенно-тарифного регулирования. Например, НДПИ и пошлины зависят от динамики и уровня цен на внешнем рынке: возрастают цены, возрастают и пошлины. В свою очередь это является инструментом защиты внутреннего рынка.
Значимую роль для сбалансированности и устойчивости ситуации на рынке нефтепродуктов играют и инструменты биржевых торгов.
Система регистрации внебиржевых сделок также создает условия, когда динамика и уровень цен являются прозрачными и понятными для широкого круга участников рынка. В этом смысле возможности для одностороннего поведения на рынке, для сговоров и злоупотреблений существенным образом сокращаются.
В ближайшее время мы в порядке развития этих институтов планируем, например, запустить бенчмарк на российскую экспортную нефть.

— А как обстоит ситуация с запуском торгов?
— Ожидаем, что к концу года соответствующие торги пройдут на Санкт-Петербургской товарно-сырьевой бирже. Уже есть соответствующие правила биржевой торговли, проходят внутрикорпоративные мероприятия во всех компаниях. В начале ноября в Лондоне пройдет роуд-шоу с участием российских официальных лиц, нефтяных компаний и зарубежных участников мирового рынка нефти. Мы непосредственно участвуем и осуществляем постоянный мониторинг всех этих процессов. Все идет в плановом режиме.

— Какой сейчас прогноз по росту цен на бензин в 2016 году?
— Я уже говорил, что в последние годы цены меняются с темпами, близкими к инфляции. В будущем нет оснований рассчитывать, что каким-то образом будет иметь место отклонение от этой тенденции.

— То есть около 6%?
— Цифры не называем, понимаем, что ситуация может быть разнообразная. По состоянию на середину сентября 2016 года цены на дизельное топливо находились на уровне начала года, то есть имел место нулевой рост по дизельному топливу. Что касается бензина — по АИ-92 и АИ-95 мы также отстаем от темпов инфляции. Поэтому к концу года, скорее всего, не превысим темпов инфляции, а возможно и отставание от темпов инфляции.

— На прошлой неделе СМИ написали о том, что власти обсуждают, как изъять у нефтяников 200 миллиардов рублей налогов для латания дыр в бюджете 2017 года. В частности, есть предложения сохранить ставки акцизов на бензин и дизтопливо в 2017 году на нынешнем уровне, хотя изначально на следующий год планировалось их снижение. Принимали ли представители службы участие в совещании? Как в ФАС относятся к идее заморозки акцизов?
— ФАС не участвовала в этом совещании. Если в 2017 году акцизы остаются на уровне предыдущего года, то это будет фактор, который окажет несущественное влияние на ситуацию на рынке. Но какое конкретно будет принято решение — это вопрос открытый.
Мы всегда говорим о необходимости введения системы гибкого акциза. Такое поручение правительством давалось в рамках обсуждения этого вопроса на правительственной комиссии по ТЭК. Техническую проработку мы ведем вместе с нефтяными компаниями, механизмы ее понятны. Мы полагаем, что акциз — это третий налог, который мог бы меняться гибким образом наряду с пошлинами и НДПИ. Пока он, к сожалению, меняется непредсказуемо и периодически одномоментно происходит рост акцизов, а их снижение обещается в будущем. Между тем этот фактор может оказать существенное влияние на уровни и динамику цен.

— А к чему он может быть привязан?
— Мы полагаем, что он также должен быть привязан к конъюнктуре рынка. И точно так же акциз мог бы меняться ежемесячно по тем же принципам, как меняются и НДПИ, и пошлины.
Налоговая политика должна быть стабильной, а налоговая нагрузка должна постепенно снижаться. Дополнительные же поступления в бюджет возможны за счет обеспечения устойчивой ситуации на рынке.
Ситуация на многих других товарных рынках (транспорт, сельское хозяйство, энергетика и другие) во многом зависит от ситуации на топливных рынках. По факту рынки топлива не только не сдерживают, а более того, благоприятствуют развитию экономики в целом. А значит, создаются предпосылки для дополнительных налоговых поступлений и в других секторах экономики.

— А гибкие акцизы в этом случае не приведут к уменьшению потребления?
— Гибкие акцизы как раз способствуют тому, чтобы ситуация была устойчивой. Они будут иметь регулирующее воздействие с учетом механизма обратной связи по ситуации на рынке. Если ситуация на рынке ухудшается, то налоговая нагрузка снижается. Если ситуация становится более благоприятной, то соразмерно растут и налоги.

— Все-таки когда по мнению ФАС возможно введение гибкого акциза на топливо?
— Этот вопрос актуальный, поскольку в рамках налогового маневра снижается регулирующее значение таможенных пошлин на нефтепродукты и возрастает значение акцизов. О конкретных сроках можно говорить, когда этот вопрос будет обсуждаться в рамках законотворческого процесса. Сейчас он обсуждается в большей степени на уровне технического и экспертного обсуждения.

— Обсуждаете уже с министерствами?
— И как принцип законодательства, и как законопроект этот вопрос обсуждается уже несколько лет. В текущих кардинально изменившихся условиях формулировки по законопроекту и конкретные цифры уточняются. С участием нефтяных компаний оцениваются возможные последствия применения законопроекта. В ближайшее время будем готовы направить его на рассмотрение в другие ведомства.

— В 2016 году ФАС проиндексировала тариф "Транснефти" на транспортировку нефти на 5,76% при том, что "Транснефть" просила 12,4%. Что ФАС предлагает на 2017 год?
— Транспортировка нефти и параметры индексации зафиксированы правительством РФ по годам на несколько лет вперед. В частности, 2016 и 2017 годы — это индексация с понижающим коэффициентом, а на следующие периоды — с коэффициентами, не превышающими темпов инфляции.

— Ранее в течение года ФАС говорила о возможности дерегулировать тариф "Транснефти" на транспортировку нефтепродуктов. На какой стадии обсуждение этого вопроса сейчас?
— Транспортировка нефтепродуктов большей части осуществляется железнодорожным транспортом с привлечением услуг значительного количества операторов, которые предоставляют подвижной парк. Мы обсуждали этот вопрос в рамках методического совета по тарифному регулированию и в рамках экспертного совета ФАС по нефтепродуктам. Мы дополнительно провели анализ рынка, чтобы узнать, какова доля компании на внутреннем рынке. Анализ, предварительные результаты которого получены, говорит о том, что доля у компании на внутреннем рынке на уровне 10-15%. Поэтому она не может предопределять ситуацию на рынке.
Это дает основания обсуждать вопрос возможного дерегулирования услуг по транспортировке трубопроводным транспортом нефтепродуктов. Ключевым здесь является то, есть ли у потребителя возможность выбора поставщика услуг. Будь то трубопроводный, железнодорожный, автомобильный транспорт. Сейчас на рынке постоянно возрастает доля автомобильного транспорта, в том числе ввиду сложностей во взаимоотношениях с РЖД. Эти вопросы также являются предметом нашего рассмотрения.
Важным для улучшения ситуации на рынке является проводимая в рамках Биржевого комитета работа по созданию возможности торговли одновременно на двух базисах НПЗ — и на железнодорожном, и на трубопроводном.
Еще один важный аспект. На одном из недавних заседаний Биржевого комитета обсуждался ход работы о дополнении институционального статуса "Транснефти". В соответствии с приоритетами недавнего соглашения между ФАС России, биржей СПбМТСБ и "Транснефтью", компания будет не только непосредственно осуществлять транспортировку нефтепродуктов, но также будет и организатором товарной поставки. А это уже элемент коммерческой инфраструктуры биржевой торговли нефтепродуктами.
Все также идет по плану, и мы рассчитываем эти мероприятия реализовать в течение этого и следующего года.

— Трубопроводный транспорт будет конкурентным, автомобильный уже конкурентный, а что будет с железнодорожной транспортировкой нефтепродуктов?
— Мы сейчас обсуждаем, каким образом упорядочить ситуацию по транспортировке нефтеналивных грузов железнодорожным транспортом. Нужно сделать так, чтобы топливо, которое на бирже продается в режиме равномерности и регулярности, железнодорожным транспортом также отправлялось в режиме регулярного грузового сообщения.
Отработка технологии торгов на рынке регулярного грузового железнодорожного транспорта нефтеналивных грузов уже была проведена сотрудниками ФАС, биржы СПбМТСБ и экспертами рынка. Где-то в течение месяца мы привлечем к участию в этих пробных торгах уже РЖД, нефтяные компании как потребителей этих услуг, операторские компании как участвующие в этом процессе. И мы полностью отработаем ситуацию уже с учетом реальных условий.

— Когда это может произойти?
— Мы полагаем, что основные базовые мероприятия мы завершим в этом году. Понятно, что на сроки реализации может повлиять ход обсуждений и совместной работы со всеми заинтересованными лицами, вовлеченными во все эти процессы.

— Ранее премьер-министр РФ Дмитрий Медведев дал поручение, в том числе ФАС, до 20 сентября предложить меры стимулирования газификации в РФ, а также по привлечению независимых производителей газа к работе по газификации. В чем суть предложений ФАС?
— Мы сейчас проводим обсуждения и соответствующие предложения, каким образом это делать, направили нашим коллегам в Минэнерго. Они в целом поддерживают наши предложения.
В чем суть наших предложений. Совместно с властями Тюменской области и газовиками реализуется пилотный проект на территории этого региона. К сожалению, сейчас в большинстве других регионов страны потребителей вынуждают платить суммы, превышающие их материальные возможности, при этом сроки техприсоединения исчисляются месяцами или даже годами.
Но в Тюмени органы власти и сетевая организация поступают по-другому. В региональной дорожной карте по конкуренции описано, что должны делать на всех уровнях власти. В первую очередь должны быть разработаны и приняты программы эффективной газификации. В дорожной карте определено, как потребители присоединяются к газовым сетям в приемлемые сроки и по приемлемым ценам.
В частности, для этого необходимо, чтобы соответствующие спецнадбавки, которые сейчас устанавливаются субъектами федерации, расходовались не только на строительство газопроводов до ввода в населенный пункт, но и до ввода в дом каждого потребителя.
Должны быть разработаны и применяться типовые проекты техприсоединения, которые исключают административные проволочки и необоснованные поборы. Должны быть урегулированы вопросы предоставления имущественных льгот и субсидий социально необеспеченным потребителям.
Эти мероприятия мы в настоящее время тиражируем и в дорожных картах других субъектов федерации. Во все территориальные управления ФАС направил соответствующий пакет документов. Уже 12 других регионов страны готовы внедрить новый порядок техприсоединения, 30 ведут проработку возможности внедрения и закрепления соответствующих мероприятий в региональных дорожных картах по конкуренции.
Поэтому мы считаем, что государству вполне по силам сделать так, чтобы темпы и масштабы газификации существенным образом возросли. Чтобы значительное количество новых потребителей могло получить газ. Причем это сделать можно за приемлемые для потребителей цены, а для незащищенных социальных потребителей и бесплатно, и что важно — в планируемые и короткие сроки.

— Как считаете, когда в России может быть осуществлена либерализация экспорта газа?
— Вопрос о либерализации сетевого газа увязывается в том числе с необходимостью создания равных условий на внутреннем рынке газа.
Организации "Газпрома" обеспечивают надежность и безопасность газоснабжения в целом в РФ. Они несут бремя обслуживания потребителей по регулируемым тарифам. Законом "О газоснабжении" предполагается переход от регулирования цен на газ к регулированию тарифов на транспортировку газа. А в соответствии с действующим постановлением правительства по основам ценообразования это должно произойти в 2018 году.
Вместе с тем необходимо не только обеспечивать выгоды и преимущества конкурентных рынков, но и предупреждать возможные риски для внутреннего рынка в ходе дерегулирования цен на газ.
Нужно понимать, какими должны быть индикаторы цен внутреннего рынка, которые были бы рыночными и справедливыми. Скажем, на рынке нефтепродуктов это три индикатора цены: биржевой, внебиржевой и цены сопоставимых зарубежных рынков, так называемый нетбэк.
В газе формируются аналогичные показатели. У нас есть биржевые объемы газа, которыми мы торгуем на площадке. У нас есть регистрация внебиржевых сделок. Сейчас мы уточняем алгоритм формирования индикатора цен сопоставимых зарубежных рынков. Эти три параметры должны быть индикаторами того, на каком уровне должны находиться цены на свободном рынке.
Для этого биржевые цены должны быть ликвидными. Сейчас на бирже торгуется 1,5-2 миллиарда кубометров газа. И у нас уже есть договоренность, что к концу года "Газпром" выйдет на торговлю на бирже в объеме не менее 3 миллиардов кубов в месяц. Это уже позволяет вместе с объемами газа, которым торгуют независимые компании, а они торгуют примерно в том же объеме, что и "Газпром", обеспечить параметры ликвидных торгов. Это означает, что мы можем говорить о рыночном индикаторе.
С учетом этих всех мероприятий, планируется, что в 2017 году элементы этой системы свободного ценообразования будут реализовывать на базе пилотных проектов, в работе со всеми заинтересованными организациями и органами власти. В первую очередь, конечно, должна быть согласованная позиция между ФАС и региональными органами власти. Такие договоренности у нас есть с отдельными регионами, в частности с Тюменской областью и Ханты-Мансийским округом. Перечень их будет расширяться.
В дальнейшем отработанные в рамках пилотных проектов элементы системы дерегулирования цен на газ могут обсуждаться для применения с 2018 года на территории РФ в целом.
Когда мы создаем такие условия, когда "Газпром" будет работать в равных конкурентных условиях с другими участниками рынка, это будет дополнительным серьезным основанием для обсуждения вопросов, связанных с либерализацией экспорта сетевого газа.

—  А что насчет индексации оптовых цен на газ для промышленности?
— Пока еще решения такое не принято. Мы полагаем, что рассмотрение вопроса оптовых цен должно быть синхронным с транспортировкой, потому что они связаны между собой.

— Какие параметры там обсуждаются?
— Первоначально "Газпром" предлагал повысить тарифы на транспортировку газа независимых производителей на двузначную величину, существенно превышающую темпы инфляции. Независимые компании возражали. После рассмотрения этих вопросов в ФАС России, "Газпром" скорректировал свою позицию и предложил рассмотреть индексацию на 2%. Это соответствует прогнозу социально-экономического развития, а также в целом отражает динамику нерегулируемых цен на газ, который продают независимые производители газа. Однако могут обсуждаться и другие варианты. В соответствии с протоколом совещания в правительстве, окончательное решение должно быть принято с 1 января 2017 года.

— Год назад в преддверии президентской комиссии по ТЭК активно велась речь о разделении "Газпрома" на несколько компаний. Видите ли вы возможность для этого в ближайшей перспективе?
— Все вопросы подобного рода нужно обсуждать в рамках разработки концепции развития рынка газа, как это и было поручено решением президентской комиссии по ТЭК. К настоящему времени такая концепция как документ не принята и находится на начальной стадии обсуждения.
Мы сейчас находимся на том этапе, когда в рамках "Газпрома" произошло организационное обособление по видам деятельности. Работают компании, которые занимаются добычей газа, магистральной транспортировкой газа, распределением газа, сбытом газа. И это упрощает осуществление и антимонопольного контроля, и тарифного регулирования.
Есть ли необходимость имущественного обособления — это вопрос, который можно обсуждать в рамках концепции развития рынка газа в числе других мероприятий.
В дополнение ко всему это вопрос о возможности наделения трансгазов в группе лиц "Газпрома" имуществом по транспортировке газа (сейчас это имущество арендуется дочерними компаниями у материнской). Это повысит прозрачность деятельности трансгазов и повысит эффективность тарифного регулирования.
В планах переход на установление единых тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам как для независимых организаций, так и для группы лиц "Газпрома".
Необходимо принятие новой, подготовленной ФАС и согласованной с ведомствами редакции правил недискриминационного доступа к магистральным и распределительным газопроводам. Кроме прочего, они включают новый порядок технологического присоединения.
На Биржевом комитете обсуждаются вопросы коммерческой балансировки на рынке природного газа. Без решения этого вопроса сложно обеспечить снижение сезонной и суточной неравномерности газоснабжения и газопотребления, повысив тем самым их эффективность.
Необходимо совершенствование процедур закупок для нужд "Газпрома" товаров, работ и услуг и многое другое.